跨境资产转让:大湾区政策与实践


跨境资产转让,特指境内债权人将其持有的债权资产转让给境外的投资人,受到外汇管理下的外债管理制度的严格限制。

国家外汇管理局广东省分局、深圳市分局于2020年3月30日颁布了《关于外汇管理支持粤港澳大湾区和深圳先行示范区发展的通知》(“15号文”),明确指出,按照风险可控、审慎管理的原则,允许粤港澳大湾区内试点机构对外转让银行不良贷款和银行贸易融资,并配套了相应的操作指引。15号文是对2018年批准广东金融资产交易中心开展不良资产跨境业务试点的进一步延伸。

2020年4月24日人民银行、银保监会、证监会和国家外管局发布《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》(“大湾区新政”)进一步提出稳步扩大跨境资产转让业务试点,探索扩大跨境转让的资产品种。

一、跨境转让的标的和受让主体

大湾区新政允许中资银行直接对外转让不良资产,需要从制度上突破银行不良资产处置中存在的两级交易市场问题。

1、中资银行对外发放并形成的境外不良贷款(涉外不良贷款,包括债务主体和担保资产均在境外,或者借款人和核心担保资产在境外但同时存在境内的担保主体):由于涉外不良资产所涉的主体与资产均位于境外,境外投资者相较于AMC将更有兴趣与能力收购和管理涉外不良资产。

大湾区新政明确将涉外不良资产的一级交易市场参与主体直接扩大到境外投资者,通过15号文下区内银行或者交易所的代理制度安排,推动区内、外中资银行的涉外不良资产对外处置,不但可以有效加速目前涉外不良资产的剥离处置效率,对于中资银行和AMC扩大国际性业务,形成跨境融资业务闭环,也具有良性推动作用。

2、中资银行在境内发放的自营外汇贷款下形成的不良贷款(境内外币不良资产):在此类资产项下,贷款银行最终很难从债务人处收到外汇资金,更大的可能是从债务人处回收人民币资金后向外管局申请错币平账。目前政策已经允许银行将特定种类的贸易类正常贷款对外跨境转让,而绝大部分境内外币不良资产是从贸易类正常贷款演变而来,同一类别贷款仅仅因为贷款风险分类不同,而对受让主体做出区别对待,实无必要。

大湾区新政不仅能够扩大上述两类不良资产直接向境外投资者转让的限制,而且不限制其户数,将更加有利于上述两类不良资产市场化处置,尤其符合涉外不良资产结构复杂、涉及法域众多的项目特点以及境外投资者普遍需要单户购买的商业需求。

二、跨境转让的转让主体

除了中资银行和AMC外,若更多的境内金融机构能够作为不良资产对外转让的参与方,大湾区新政将对市场起到更强的推动作用,比如信托公司以及实际隶属于地方金融监管体系下的保理公司、融资租赁公司、担保公司、小贷公司等。

《批转管理办法》将信托公司也纳入规范的主体范围内。信托公司在集合(单一)资金信托计划下所形成的不良信托贷款,属于信托财产,只要信托合同下的委托人或者受益人同意信托公司对外转让。

实质监管权力在地方金融部门的保理公司、融资租赁公司、担保公司和小贷公司等,政策突破难度理论上应当小于前述两个主体。目前深圳市场上已经涌现保理公司和融租公司将其正常类的保理资产和融资租赁资产转让给境外投资者的操作,前述两类主体形成的不良资产对外转让,有较大可能予以放开。对于小贷公司形成的不良资产以及担保公司在担保业务过程中形成的债权资产能否通过大湾区新政转让出境,未有定论。

除了突破现有政策以外,需要监管层进一步考虑的实际问题是后续的外债规模。根据《关于外汇管理支持粤港澳大湾区和深圳先行示范区发展的通知》等文件,这一问题将通过宏观审慎管理的方式解决,监管将按照被允许对外转让不良资产的金融机构的业务数据和一定的宏观审慎系数授予该等主体(或者整个地区)一定额度(非外债额度),并允许其在额度范围内跨境转让不良资产。

三、跨境转让的外债管理

从不良资产的对外转让角度,除了外管局的外债管理外,还存在《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》(“2044号文”)的适用问题。

2044号文明确规定,境内金融机构向境外投资者转让不良债权,形成境内企业对外负债的,应适用2044号文有关规定,并且要求境内金融机构在收到国家发展改革委出具的登记证明后,方可向外汇主管部门申请办理外债登记及资金汇兑。在大湾区新政下,需要将不良资产的对外转让主体扩大到AMC之外的其他金融机构,则须考虑如何与发改委2044号文所规定的备案要求进行适配。可能采用国家发改委给深圳发改委单独核批大湾区年度不良资产外债额度的方式予以解决,以方便大湾区新政下参与不良资产对外转让的境内主体办理相应的备案手续。

四、正常债权资产的跨境转让范围和参与主体

境内正常类债权资产能够成为大湾区新政下对外转让的资产类别,则从资本项目管理角度,将构成重大突破。

目前政策层面明确允许对外转让的境内正常类债权资产限定在贸易融资类银行债权,深圳市场上也存在保理公司和融资租赁公司正常类资产的对外转让操作。

就贸易融资类银行债权,深圳市外汇和跨境人民币业务展业自律机制曾发布《跨境人民币资产转让业务暂行管理要求》,允许境内银行将其已承兑票据资产和人民币福费廷资产在切实履行展业三原则的前提下向境外银行转让。该自律机制作为中国人民银行深圳市中心支行指导下的机制,一定程度上体现了人民银行的态度。人民银行上海总部指导上海市金融学会跨境金融服务专业委员会于2020年3月制定了《临港新片区境内贸易融资资产跨境转让业务操作指引(试行)》,初期允许转让国内信用证贸易结算基础上的福费廷和风险参与,未来也将逐渐放开其他贸易融资资产类型。从15号文此等表述中,大湾区已将全面放开银行贸易融资资产跨境转让提上日程。

对于其他正常类债权资产,外债管理方式的变化给境内正常类债权资产的对外转让提供了想象空间。现行外债管理规定下境内机构外债额度已经统一管理,为经审计的净资产的2.5倍,而且深圳地区的外债登记也已从逐笔登记变更为一次性额度登记。理论上说,只要对外转让的债权金额没有超过境内借款人的可用外债额度,可以尝试适度放开。

将来大湾区新政开放正常类债权资产对外转让,应该会从以下几个方面进行控制:

1、为减少2044号文下的行政备案压力,债权期限可能不超过1年。

2、转让主体可能限定在地方金融企业层面,而且有可能按照外债管理制度下“提款币种和还款币种保持一致“的原则,仅允许境内借款人以原有债务币种向境外投资者进行还款。

3、境内借款人应该是采用一次性外债额度登记的机构,方便外管操作。

4、企业间形成的民间不良债权和正常债权,仍旧没有放开。而在机制设置方面,可能会将真实性审查和“三反”义务安置在AMC层面承担。

五、跨境资产转让业务实务

大湾区境内资产跨境转让业务主要标的资产是不良资产、贸易融资、保理融资

1、银行不良资产

外资主要通过以下几种形式参与处置境内银行不良资产:

1)设立离岸SPV从持牌AMC收购(华融、东方、信达、长城四大AMC)不良资产。这种方式采用“发改委备案-NRA账户-外债管理”模式,境内金融机构需将对外转让情况报送发改委备案,获得《企业发行外债备案登记证明》后向外管局报送相关文件,经外管局审核后才可进行汇兑。而倘若超出外债额度限制则面临资金汇兑限制,这为不良资产的再重组增添了难度。

2)境内中资和外资银行直接向境外机构转让不良资产。2016年12月深圳前海金交所获准开展跨境债权转让试点;2017年6月外管局发布《关于深圳市分局开展辖区内银行不良资产跨境转让试点业务有关事项的批复》(汇复〔2017〕24号),授权深圳外管以“逐笔审核、交易限定”为原则,允许境内银行将不良贷款直接转让给境外机构,打破了“内债不能转化外债”的限制;2018年5月试点期满后,外管局又发布《关于深圳分局银行不良资产跨境转让试点续期有关事项的批复》,取消试点期限限制、将逐笔审批改为逐笔事前备案;2020年3月《关于外汇管理支持粤港澳大湾区和深圳先行示范区发展的通知》(粤汇发〔2020〕15号)将试点区域扩大到粤港澳大湾区。在试点政策支持下,不良资产跨境转让的路径包括:(1)深圳和大湾区内中资银行直接跨境转让单笔不良资产;(2)深圳和大湾区内外资银行申请向其境外母行批量转让境内不良资产;(3)非深圳和大湾区银行通过资产转让平台等代理机构转让不良资产,代理平台包括前海金交所、广东金交中心、招银前海金交中心等。更为重要的是,深圳和大湾区试点的跨境不良资产转让形成的外债,不纳入银行和代理机构自身跨境融资风险加权余额计算。

3)借助CIBM通道和债券通北向通认购银行间债券市场不良资产ABS。

4)经地方/区域政府部门核准后,外资设立合资或独资非持牌AMC公司,参与不良资产二级市场的收购和处置,这种方式目前并无明确的政策法规进行规范。由于自贸区内资金兑换政策相对宽松,许多外资选择在自贸区内设立非持牌AMC。

5)外资通过设立股权投资管理企业,借助QFLP通道投资不良资产。但QFLP主营业务是投资非上市企业股权,投资范畴拓展到不良资产债权还需地方政府部门与外管局特批,目前该方式仍在摸索中,尚未落地。

2、银行贸易融资

2019年10月,外管局发布《关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》(汇发〔2019〕28号)中“允许试点地区扩大参与境内信贷资产对外转让业务的主体范围和转让渠道,扩大可对外转让的信贷资产范围,包括银行不良资产和贸易融资等”。

随后相关试点地区出台地方性政策,包括大湾区及深圳地区――《关于外汇管理支持粤港澳大湾区和深圳先行示范区发展的通知》附件2“境内信贷资产对外转让试点业务操作指引”;海南――《关于支持海南自由贸易港建设外汇创新业务政策的通知》附件2“境内信贷资产对外转让试点业务操作指引”;上海临港新片区――《临港新片区境内贸易融资资产跨境转让业务操作指引(试行)》。

大湾区和深圳、海南地区的《操作指引》中大量篇幅规范了不良跨境转让的备案要求和收付汇流程,对于贸易融资,除对其定义加以明确外,业务办理细则未有涉及。而临港的《操作指引(试行)》中规定贸易融资资产种类初期包括国内信用证福费廷和国内信用证风险参与资产,且剩余期限应为3个月以上、不超过1年(规避1年以上发改委外债登记备案的要求)。未来跨境转让涉及的贸易融资范围还有很大的扩展空间。临港《操作指引(试行)》中还规定了转入/出资金净流动上限,为“上海市银行(分行)上年末人民币贸易融资余额*跨境人民币结算占国际收支比调节系数*宏观审慎调节系数”。

3、人民币租赁

2015年12月《中国人民银行关于金融支持中国(广东)自由贸易试验区建设的指导意见》中“允许自贸试验区内融资租赁机构开展人民币租赁资产跨境转让业务”,未有操作细节出台。

4、商业保理资产

2018年,前海金交所获深圳人行跨境办支持,积极推动扩大平台交易类别,包括保理、租赁资产、福费廷等资产跨境交易试点。

广东远景产业投资董事、知名债务重组专家王佳佳博士指出,国内不良资产处置的法律条目纷繁复杂,跨境转让涉及外债管理从而面临外管局和发改委“双头管理”的问题,项目审批、机构设立都需要同地方政府、司法机关建立密切沟通等等。转让方应积极帮助境外投资者识别目标资产,好底层信息穿透、充分披露资产状况,积极探索资产跨境转让的业务操作模式,并与监管部门保持沟通和联系,推动贸易融资跨境转让业务的拓展。

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